公共服务范围理论与政府层级间关系
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作者：毛寿龙
时间：1969-12-31
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内容提要：公共服务存在一定的范围。要有效提供公共服务，要使得政府层级之间的关系适应公共服务的范围。政府一般不是因为要提供公共服务而建立起来的，往往是为了统治和治理的需要才建立起来的，所以其往往具有等级和集权的性质。为了更好地提供公共服务，建设服务型政府，需要对适合于统治和治理的政府层级体制进行改革。本文探讨了公共服务的基本理论，探索了理想的政府层级关系，并在此基础上探讨了我国政府层级所面临的实际问题以及对策。
要害词：公共服务的范围，政府层级，条块关系，实体性政府
随着中国经济的持续发展，对于公共服务的需求水平也随之提高，目前中国可以说进入了一个公共服务高速发展的阶段。
在这一进程中，由于全球化的影响，中国目前公共服务的标准往往是国际化的，高水平的，根据国际标准来评价，我们所面临的问题是严重的，而解决问题所需要的经济力量、社会力量依然是弱的，与发达国家相比资源依然不足。与世界各国的政府相比，中国政府行政组织力量很强，各级政府之间的关系，以及条块关系，带有很强的集权色彩。这一体制是为完成革命任务而建立的，往往适合于集中力量做大事，适合于不同渠道筹措资源，适合于做过去习惯作的事情，还不习惯从财政支出筹集资源，然后去提供普遍性的基本水平的公共服务。
在这种背景条件下，中国的公共服务供给，往往具有很强的行政性配置的色彩，消费也具有行政性分割的特点，往往是行政权力中心点拥有较好较多的公共服务，往往具有行政特权的色彩。而普遍的公共服务，即使是基本的公共服务，供给往往是不足的，存在着区域化，单位化的特色。不同区域，不同单位的供给水平存在很大的差距。有些地方供给过度，有些地方供给不足。
在这种格局下，我们的公共服务，是私人服务，还是公共服务，即使在概念上也存在相当的模糊性。过去计划经济时代，政府和单位大包大揽，所有的服务，即使性质上是私人服务，都是公共服务。而即使是公共服务，由于单位往往是福利化的，有单位，政府就不管，而政府机关也往往自己管自己，所以公共服务是准公共的，即使性质上是公共服务，也具有很强的私人性质。随着市场化进程的深入，现在很多服务是私人的，是市场的，政府开始提供一些公共服务，但现在很多服务的准公共服务色彩依然很浓。
要更好地提供公共服务，优化公共服务资源的配置，需要让公共服务回归公共服务的位置。要做到这一点，我们需要重新思考我国政府各层级之间的关系。
本文将从公共服务和组织治理的角度，思考如何科学合理划分各级政府公共服务职能的问题。本文首先将从公共服务的范围理论出发，透视我国政府层级关系存在的问题，然后在从组织治理的角度提出政府间层级关系的理想模式。然后再分析我国目前政府层级间关系的现状，以及改革的空间。
一、公共服务的范围理论与政府层级关系：服务的角度
公共服务有其范围，但其范围到底如何界定，却还没有人对此有何论述。本文将从理论上具体说明公共服务的不同范围，不同范围之间的理论关系，以及对理解政府层级间关系的意义，并以此来分析我们公共服务政府间层级关系存在的问题。
1．基本理论逻辑
从实际情况来看，公共服务是有范围的，有地理范围，受益范围和成本范围，也有治理范围。从理论上来说，公共服务的不同范围假如相互匹配，其服务配置将是优化的，政府层级间公共服务的职能关系轻易理顺，也将是有利于有效提供公共服务的。
假如治理的范围超出特定的地理范围，就会导致治理范围过大的问题。如一个省去管一个村范围的事务，一个省去管一个县范围的事务，就会导致省级治理负担过重、而村和县治理负担过轻，治理能力无法从治理实践中积累的问题。假如范围过小，则会导致行政性人为分割的问题。如黄河流域的事务往往超出省级治理规范，假如让省来治理，往往缺乏区域协调，上游、中、下游相互之间就会存在治理的外部性问题。
假如治理的范围超出特定的受益范围，就会导致公共服务需求与供给不对称的问题。需求是局部的，但供给往往可能是大范围的。结果，需求的地方供给不足，而不需求的地方则产生了供给。如受灾范围是局部的，但救灾政策的受益是全部的，那么真正需要救灾的人可能得不到足够的救济，而不需要救灾的人则得到了救灾。假如受益的范围较小，远远小于治理范围，则其公共服务的需求的呼声往往会不被治理者听到，其公共服务很轻易被忽略。假如治理范围小于受益范围，治理上就会产生受益区域过小的问题，或者不同区域公共服务不均等的问题。如义务教育是国家范围的，但具体的治理是地方的，那么不同地区的义务教育质量往往会因各地的努力不同而不同。
假如治理的范围超出特定的成本范围，就会导致供给上的过度。如省政府开支，村受益，往往会出现需求过旺。国家开支，某个区域受益，也会导致“跑部钱进”的问题。环境污染是公共资源的消费，治理环境污染是公共资源的投入。环境污染是流域性的，成本是整个流域支付的，治理机构不覆盖整个流域，就会出现治理范围过小的问题。结果是很多大江大河因为缺乏大范围的治理而受到严重的污染，而一旦污染形成，又很难得到治理。
成本受益的范围，也最好是对称的。假如成本超过受益范围，也就是说受益者范围小于成本范围，则会出现别人付费，自己消费的问题。这时候消费就会缺乏足够的财务约束。在有些情况下，还可能成为夸大问题，以获得更多的资源的问题。比如污染治理的费用，假如来自非受益范围，很可能的情况下，污染越严重，获得的外来资源越多，其结果是本地治理污染的努力不足。假如受益范围大于成本范围，也会出现一部分人付费，另外一些人的问题。
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