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< align=left> 从治理的角度来看，公共服务的不同范围相匹配的理论，实际上是要求公共服务治理单位向辖区内的居民直接提供公共服务。也就是说，全国有全国性的治理，区域有自己的治理，地方有地方性的治理，城市有城市的治理。每一个治理机构，直接向自己范围内的公民提供公共服务。
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< align=left> 从治理的角度来看，公共服务的公共性理论，要求不同治理范围的机构，在提供相同的公共服务方面具有开放性，如教育，如外地人治理，公民可以进行选择。公民可以通过以脚投票来鼓励不同的治理机构来提升服务质量。治理机构可以相互竞争。这是不同政府单位之间的竞争。公共服务的开放性治理，可以通过不同治理单位在公共服务领域的竞争来确定其适当的治理范围。公共性水平越高的，往往需要较大范围的治理。而公共性水平越低的，往往需要较小的治理范围。义务教育公共性水平高，需要全国性政府来治理。假如全国治理不到位，往往导致公共服务供给不均衡的问题。而高等教育公共性水平低，直接让学校自己来治理最好。假如由政府来管，往往会导致招生名额行政性配置等不公平的问题。
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< align=left> 从治理的角度来看，公共服务由不同的治理单位来治理，并不意味着行政性分割，而是要求不同治理范围的机构，在确保范围一致的情况下相互合作，可以有多种多样的合作机制。如气象服务，可以分为公益性和市场性，前者由公共治理机构融资，组织和提供，后者可以通过市场机制提供。公益性气象服务，实现基础数据共享；基础性的服务也共享，由中心融资，部分数据取得可以不同政府单位融资并建立数据交换协议。中心做中心和全国范围需要的地方气象服务。地方做本地的，和本地范围需要的局部地方气象服务。中心由中心融资，地方由地方融资。中心对地方构成支持。各地相互合作。
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< align=left> 在这种情况下，政府层级之间的关系就实现了理想。理想的层级关系，不是一个上下级等级关系的公共服务体系，而是相互平等的公共服务治理单位。这一组织系统有些像市场中的企业，管辖范围很多样化，组织也多样化。但公共服务治理组织与市场的企业组织不一样，它往往有一定的刚性，有一定的地理性，还有公共性，也就是开放性。这样的政府是多中心的政府组织，而且是相互交叠的，相互嵌套的。看起来很乱，但很适合提供多样化的，不同范围，不同成本和收益范围的公共服务。
< align=left>这一理想模式显然是不现实的，因为实际上没有一个国家的公共服务治理系统是这样的。但作为一个理想的模式，可以帮助我们理解公共服务治理组织之间应该是一个什么样的关系，并以此来判定当前公共服务可能存在的职责配置不顺存在的问题。
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< align=left> 其最不现实的一点是，政府单位的初次确立，往往与公共服务关系不大。也就是说假如政府是起源于公共服务，政府就会是多中心的。但是国家往往起源于暴力，往往起源于政治统治和全国性行政治理的需要。所以，现代国家往往具有一统天下的特征，行政治理也往往具有上下级等级关系的特征。政府间的关系，一般来说并不是一个多层次嵌套的、多中心治理的关系。
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< align=left> 不过，即使是现代化的国家，公共服务的国家，其公共服务融资、生产和提供以及治理的范围，都与现有的行政治理联系在一起的。政府层级间关系的一体化和公共服务需要的治理单位的多中心，是一个很现实的矛盾。
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< align=left> 面对这一矛盾，比较现实的理想公共服务治理模式是，在现有的行政治理层级关系的基础上，增加一些公共治理的多样性。
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< align=left> 在这种情况下，我们不仅需要从公共服务的角度来思考政府层级间关系，而且需要在现有的政府治理体制的基础上来进一步深入思考这一问题。其思考的目标是，要在现有的条件下增加公共服务的需求变量，需要在现有的基础上改善政府治理体制，调整政府之间的关系。
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< align=left> 那么，如何实现这一目标呢？这需要我们进一步开发新的分析框架。在笔者看来，为了更好地提供公共服务来调整政府层级间公共服务的职能关系，应该在治理上做好两种区分：
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< align=left> 一是区分两种政府职能：实体性的政府职能和区域协调性的政府职能。
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< align=left> 实体性的政府职能，是该级政府直接向老百姓提供公共服务的政府职能，适合于直接融资、生产或组织生产，直接提供的公共服务。每一级政府，都有其实体性的政府职能。如中心政府直接提供的国防，治安。国家征收国税。国家直接提供的普遍的义务教育，基础性的医疗服务。中心的事情，凡是中心自己直接做的，不委托地方政府的，不要求地方政府做的，就是中心政府实体性的政府职能。但中心政府也有需要地方做的事情，或者说在地方基础上做的，如统一市场治理，公民权利保障。但主要以中心为主来做。
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< align=left> 区域性协调的政府职能，是该级协调下级政府向老百姓提供公共服务的政府职能。每一级政府，只要不是基层政府，都有协调性的职能。如下级政府相互关系的协调，不同辖区利益矛盾的处理等等。
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< align=left> 实体性的政府职能往往需要本级政府为主来处理。而需要协调的事务则由适合协调的级别的政府为主来处理。
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< align=left> 二是区分两种政府：实体性政府和区域性政府。
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< align=left> 基层政府往往是实体性的政府，一般以实体性的职能为主。中心政府，省政府，地区政府，往往以区域协调和治理为主。实体性的政府，其职能最好直接面向老百姓，不要通过下级政府，否则轻易造成中梗阻等问题，下级政府也轻易处于本位的考虑，采取相应的对策。如宏观调控职能，是中心政府的实体性职能，假如通过下级政府来执行，往往会导致执行不力的问题，也轻易出现上有政策下有对策的问题。中心需要的统计数据，最好不要通过地方来收集，最好通过中心自己来收集。因为地方的数据往往是根据地方的需要收集的，而中心的数据则需要根据中心的需求来收集。这样做，还可以避免因地方的策略行为而导致的数据失真的问题。
